（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的。

要么政府迅速萎缩灭亡。保持与社会组织能力相适应的国家能力是必要的，增强国家能力的正确途径是培育和提高社会能力。

"良性违宪"并不见得就必然与"理想的宪政状态"背道而驰，制定与修订一部宪法也并不意味着马上就实现了宪政状态。比如，财政需求是现代国家存在的第一个迹象。超越法院宪法，看到政治宪法。在其内部，有它自己的权力的政治分工与权力制约相结合的小世界。财政上国家的肌肉，国家汲取能力过弱会危及其生存。

[38]首先，《报告》的目的是为了避免中国出现最坏的情况，社会主义国家向市场经济的转型是个极端痛苦的过程，出现错误就可能导致社会的分裂和国家的解体，前苏联和前南斯拉夫就是最好的例证，中国分税制改革前的情况非常类似于1970年代早期至80年代晚期的前南斯拉夫。联邦党人认为谁都无法否认人民的幸福寄托于政府先通过税收制度取之于民、再通过公共开支制度用之于民。第三，税种设置和开征属于中央和省级权限，总额分成也可以做到。

強世功：《中国宪法中的不成文宪法：理解中国宪法的新视角》，《开放时代》2009年第2期。[3] 強世功："中国宪法中的不成文宪法：理解中国宪法的新视角"，《开放时代》2009年第2期，页10-39。用什么样的宪法观探究什么样的宪政，才能回应公共权威的缺失，同样是中国宪法的核心命题之一。[59] 可能出现的问题，参见张守文，"财政危机中的宪政问题"，法学2003年第9期。

没有哪个关节点是宪政状态的终结，因为没有哪个点是稳定的，正如没有哪一步迈向目标的步伐不需要继续向前走。他认为，（1）（4）两个假设是恰当的，（2）（3）则有待商榷，不适合概括中国的地方政府，或者说有其片面性。

因此，很容易形成这样一种局面：财权层层向上集中，事权层层向下分解。也就是说，不同的政治权力在现实世界中如何运行、如何发挥作用，实际上决定了不同政治权力如何制约、平衡及其效果。[24]（五）彻底的分税制改革派。作为美国宪法甚至美国政治的最终法理源泉，联邦党人文集的这一逻辑结构安排，与支撑美国两百年政治运作的实际规则的演化有着某种或明或暗但却十分紧密的联系，不是完全一一对应，但却足以支撑与当下流行的美国宪政阐释截然相反的说法。

不仅仅关注司法权力的行使，也要关注行政权力的行使。比如，尽管中央政府的财政能力分散，但其中央集权程度很高。在政治、法律和意识形态控制上，中央集权化程度甚至更大。主要内容包括保留并适当调整原体制上解和补助办法，采取过渡措施解决减免税和开发区优惠问题，核定各地区的资金调度比例保证地方正常开支，下达两税增长目标确保完成国家预算任务。

这也确保政府权威得以垂直分权并得到制衡。如果不能保持政治共同体这个"一"，任何外部制约形式都只能成为自己的掘墓人。

[61] 英国、法国、美国的情况，参见王绍光："从税收国家到预算国家"，《读书》2007年第10期。三、大辩论：财政权力重置的前因与后果围绕分税制需要解决什么问题、解决了什么问题以及走到了哪一步，改革者、保守者、政府官员和社会公众进行了一场大辩论，这场大辩论涉及中国财政权力配置的方方面面，包括财政包干制、财政分权与财政集权、分税制的可行性及其政治经济后果，所牵涉的这些问题使之成为观察中国宪法实践和宪政运动的理想标本。

毫不夸张地说，分税制是八二宪法时代开启的影响最为深远的一次财政权力重新配置，而且是在1978年改革战车启动之后，当中央政府意识到财政权力的配置失衡不仅仅意味着垂直分权失控，同时也意味着整个国家很可能陷入分离、分裂可怕悲剧之际，这承前启后的一步才迈了出来。皮之不存，毛将焉附？没有了维护国家主权和领土完整的政制架构，任何牵涉权利、自由、权力的分工与制衡都无从谈起。"现代预算制度"是民主的实质标准，依此而言，英国在1866年、美国在1920年代、法国在1950年代先后成为民主国家。因此，尽管中央政府实施规管和控制的财政能力虚弱，也不能说中央太弱而地方太强，不能说国家面临分裂危机。而中国在毛泽东时代大体属于集权的单一制（1949-78），在邓小平时代就转向了分权的单一制（1979-1993年），以1994年为转折点，随着分税制的建立，江泽民时代开始转向相对集权的单一制。Stephen B. Herschler, "The 1994 Tax Reforms: The Center Strikes Back", China Economic Review, 1995, vol. 6, issue 2, pp. 239-245.[45] Wang Sahoguang, "China's 1994 Fiscal Reform: An Initial Assessment, Asian Survey, Vol. 37, No. 9. (Sep., 1997), pp. 801-817[46] 同注45。

然而，仅仅赋予宪政以语词上的神圣性，只会增强中国"有宪法无宪政"之类批判的正当性，却无助于缩短目标与现实之间的距离。[29] 崔之元："'国家能力'辩证观"，香港：《二十一世纪》1994年2月号。

因此，本文将主要从第一顺位的角度来开始讨论，从财政权力的配置入手发现看得见的宪法实践。首先，司法权，和行政权、立法权一样，都是治理权的一部分。

[9]这实现了王绍光和胡鞍钢所建议的统一税制和开征个人所得税等措施，统一税率则迟至2008年才真正落实。尽管1994年分税制财政体制改革产生了很多积极的变化，它所确定的博弈规则更全面，更少模糊性，更透明，规则执行机制也更可靠，也改变了"弱中央强地方"的旧中央与地方关系格局，这证明了建构良性制度安排的重要性。

[12]图1 中国财政体制变迁时间财政管理体制财权划分1950统收统支中央政府集中行使财权1951分级管理中央、大行政区、省（市）三级，主要在中央，地方财权很小，实为按预算抵充中央拨款1953收入分类分成中央、省（市）、县三级1958以收定支，五年不变87%中央直属企业下放地方，财政收支同步下放1959总额分成，一年一定财权下放过多，财力过于分散1961加强集中统一集中于中央、大区和省、市、自治区三级，专区、县（市）、公社财权适当缩小1968收支两条线各省市自治区财政收入全部上交中央财政，行政事业支出由中央财政核拨，年终结余全留地方。从总体上看，众所周知，美国是联邦制国家，中国是单一制国家。只有关税、直接税或中央所属国有企业上缴利润等属于中央固定收入，其他收入则划归地方收入。《报告》还就此提出了一些具体建议，这些建议在中国颇为大胆，但的确是确立中央与地方民主协商体制相对现实可行的办法。

行政权力的实际运作，也是政治权力的实际运作，作为最重要的行政权力，财政权力的实际配置就是在行使政治权力，就是在实践宪法，行政权力的划分同样也是宪政问题。第一，财政体制改革的难点是正确处理好集权与分权的关系，分税制也不能很好地解决这个财权与事权相统一难题。

中国是否会走向分裂，不取决于中央政府的财政控制能力是否更大，而取决于经济是否繁荣。[51] 司法权力在水平分权意义上是权力制衡的步骤，而在垂直分权意义上则意味着权力向联邦一级的中央政府集中，所以司法权并非例外，也受现代政治权力向上集中这一一般规范的约束。

[26]更深入的辩论围绕分税制的理论基础──国家能力理论展开。分税制财政权力配置机制在中国的建立绝非权宜之计，在共和国后三十多年至今的改革年代里，在八二宪法的时代里，很少有什么体制对于中国的政治权力运作和宪法实践有如此决定性地影响，而且必将穿透即将到来的新时代，它的确值得每个关心中国事务的财政学者、社会学者、政治学者和法学者注意。

二维、动态的宪法观更为平衡，不仅关注分离、制约，也关注分工、合作。[55] （法）托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董国良译，商务印书馆1997年版，页237-241。中央政府直接投资规模很大。任何权力的划分形式，无论是分权的底线，还是集权的边界，实际上都要涉及何者优先、何者为重这样的轻重之学。

就自然的排列次序而言，权力的实际运行及其机制才是第一顺位的事情，就此而言，权力运行的首要问题在于政治分工，在于人事、职能的分离抑或混同，不同的分工、合作方式决定了民主制、寡头制和贵族制在整个宪政体制当中的比例或者说比重。分税制的基本前提是明确划分中央地方各级政府的事权，确定各自财政支出范围的大小，可以克服以往中央地方在财力收支基数上的互相扯皮现象，改变体制经常变动的状况，有利于维持体制的稳定性。

也就是说，有集权的单一制，也有分权的单一制。运用财政手段比运用金融手段更简易一些，在经济转型初期，汲取能力显得更为重要。

在中国事务评论家的词库里，分权就等于改革，谁若敢谈论适当集权，便是大逆不道，一顶反改革的帽子就会被扣上脑袋。反之，政府权力不受法院约束，政府却反过来干预法院的审判权，对行政、政治之外的社会领域也极尽支配控制之能事，不仅司法权力行政化了，而且政府本身成了一部利维坦般的冷酷机器，此时就即便"有宪法也没有宪政"，更谈不上看得见的宪法实践了。